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退出還是堅(jiān)持？突破“塑料污染條約”談判僵局的替代路徑
觀察君：
塑料污染問題已成為全球關(guān)注的重大環(huán)境挑戰(zhàn)，尤其是在海洋生態(tài)和公共健康方面的影響日益顯著。為了應(yīng)對這一問題，國際社會已展開了多方努力，尤其是聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署(UNEP)和聯(lián)合國環(huán)境大會(UNEA)在推動全球塑料污染治理方面發(fā)揮了重要作用。然而，在多輪談判中，關(guān)于制定具有法律約束力的全球塑料污染公約仍面臨諸多爭議和障礙。本文探討了當(dāng)前塑料污染公約談判的進(jìn)展與瓶頸，并提出可能的解決路徑，以期為國際社會提供切實(shí)可行的方案，推動全球塑料污染治理的深入發(fā)展。
全球塑料污染治理歷史回顧
隨著環(huán)境意識的提高，公眾對塑料污染的關(guān)注，尤其是其對海洋生物和公共健康的影響，近年來顯著增加。各國開始認(rèn)識到塑料污染的有害影響，區(qū)域性倡議，例如歐盟關(guān)于一次性塑料和海洋垃圾的指令，展示了全球協(xié)調(diào)行動的必要性。聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署(UNEP)開始著手處理海洋塑料垃圾問題，發(fā)布了多份報(bào)告，并召集各方利益相關(guān)者探索解決塑料污染的方案。聯(lián)合國環(huán)境大會(UNEA)，即聯(lián)合國關(guān)于環(huán)境問題的最高決策機(jī)構(gòu)，為解決海洋塑料污染提供了平臺。
2022年，盧旺達(dá)和秘魯在肯尼亞內(nèi)羅畢召開的聯(lián)合國環(huán)境大會第五屆會議上提出了關(guān)于塑料污染條約的構(gòu)想，標(biāo)志著一項(xiàng)重大突破。他們提議通過建立一個(gè)國際法定約束力的條約，解決塑料的整個(gè)生命周期問題，從生產(chǎn)和設(shè)計(jì)到廢物管理和處置。超過175個(gè)國家支持這項(xiàng)名為“終結(jié)塑料污染：邁向國際法定約束力條約”的決議(以下簡稱“塑料污染條約”)。
UNEA決議要求在UNEP的框架下開展一系列正式談判，以便在2024年底之前通過具有法定約束力的塑料污染條約。2022年，成立了一個(gè)特別工作組，為政府間談判委員會(INC)做準(zhǔn)備，后者于同年舉行了第一次會議。INC的任務(wù)是進(jìn)行談判。迄今為止，INC已經(jīng)召開了五次會議，最近一次會議于2024年12月在韓國釜山結(jié)束。
INC的工作將以程序規(guī)則為指導(dǎo)，但與《聯(lián)合國氣候變化框架公約》和《生物多樣性公約》自誕生以來一直面臨的僵局相似，至今關(guān)于決策程序的規(guī)則尚未達(dá)成一致?？梢詫⑵渑c《拉姆薩爾公約》和《瀕危野生動植物國際貿(mào)易公約》(CITES)的規(guī)則進(jìn)行對比。
INC的程序規(guī)則草案要求盡一切努力達(dá)成共識，但如果無法達(dá)成共識，則允許投票，決策需通過三分之二多數(shù)通過。然而，由于程序規(guī)則尚未達(dá)成一致，INC仍然根據(jù)共識原則進(jìn)行工作。在第五次INC會議上，未能就通過塑料污染條約達(dá)成決議。爭議主要集中在減少總體塑料生產(chǎn)的目標(biāo)和措施以及產(chǎn)品中有害化學(xué)物質(zhì)的問題上。會議暫時(shí)休會，并將在2025年下半年恢復(fù)。
對新的塑料污染條約的強(qiáng)烈支持
盡管在釜山的第五次INC會議上未能達(dá)成協(xié)議，但100多個(gè)國家和歐盟支持一項(xiàng)雄心勃勃、具有法定約束力的塑料污染條約。
INC將繼續(xù)舉行，但如果在2025年這一UNEA(聯(lián)合國環(huán)境大會)進(jìn)程下未能達(dá)成協(xié)議，會發(fā)生什么呢？這是否意味著什么都無法達(dá)成？是否就沒有條約？
條約可以在聯(lián)合國之外達(dá)成
《維也納條約法公約》(1969)規(guī)定了國家間的條約，稱為“國家條約”。它將條約定義為“國家之間通過書面形式達(dá)成并受國際法管轄的國際協(xié)議”。達(dá)成條約的談判和協(xié)商可以由國家自行決定。它可以在聯(lián)合國內(nèi)部，也可以是在其他政府間論壇(例如世界衛(wèi)生大會)，或者是通過國家自行選擇的程序達(dá)成。因此，塑料污染條約可以通過現(xiàn)有的UNEA進(jìn)程達(dá)成，或者如果各國認(rèn)為有必要，他們可以在UNEA之外達(dá)成該條約。
在聯(lián)合國之外談判的條約范例：
有幾個(gè)條約是在聯(lián)合國及其他政府間論壇之外進(jìn)行談判并通過的。著名的例子包括1971年伊朗主持的拉姆薩爾濕地公約；1973年美國主持的《瀕危野生動植物國際貿(mào)易公約》(CITES)；以及1997年挪威主持的《渥太華地雷公約》(該談判最初在聯(lián)合國會議和裁軍會議上進(jìn)行，但由于多年未能達(dá)成共識，最終移出了聯(lián)合國)。
這三個(gè)條約并不被視為聯(lián)合國條約，因?yàn)樗鼈儾⒎窃诼?lián)合國框架下談判，盡管CITES秘書處由UNEP管理。然而，由于它們是國際法定約束力的工具，這些條約仍在聯(lián)合國秘書處登記。
如果大多數(shù)INC國家認(rèn)為當(dāng)前的談判安排無法達(dá)成一個(gè)雄心勃勃的條約，該怎么辦？
盡管首選結(jié)果是通過UNEA框架達(dá)成一項(xiàng)雄心勃勃、具有法定約束力的全球塑料污染條約，從而確保廣泛包容性，但我們看到至少有兩條其他可能的成功路徑。一條是繼續(xù)留在UNEA進(jìn)程中，但暫時(shí)降低雄心；另一條是選擇退出當(dāng)前UNEA進(jìn)程，發(fā)起新的談判。
選擇關(guān)鍵多數(shù)的路徑
一種路徑是，由超過100個(gè)表達(dá)支持雄心勃勃的塑料污染條約的國家決定在聯(lián)合國外召開全權(quán)會議，制定自己的程序規(guī)則，并通過量身定制的外交過程通過雄心勃勃的條約文本，保持雄心和緊迫感。
這些國家可以簽署并批準(zhǔn)條約(從而成為條約締約方)，并使其生效。此后，條約可以對其他國家開放，允許它們稍后加入。此外，條約可以包括處理非締約方的條款。例如，可以要求締約方與非締約方進(jìn)行貿(mào)易時(shí)，提供與條約要求實(shí)質(zhì)符合的文件。這種選擇雖然并不理想，它可能導(dǎo)致有限的參與(至少在最初)和潛在的分裂，這也并非史無前例，若有必要，在應(yīng)對全球塑料污染危機(jī)時(shí)，仍然是一個(gè)現(xiàn)實(shí)且可行的選擇。
達(dá)成共識的路徑
另一種選擇是依然保持在UNEA進(jìn)程中，專注于已經(jīng)達(dá)成共識的領(lǐng)域，將有爭議的問題推遲討論。在這種情況下，關(guān)于塑料生產(chǎn)和有害化學(xué)物質(zhì)的討論可以推遲。條約將優(yōu)先考慮已達(dá)成共識的措施，例如產(chǎn)品設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、資源效率、廢物管理和循環(huán)經(jīng)濟(jì)方法。它將允許各國在立即有效的解決方案上展開合作，同時(shí)為未來的談判建立信任和動力。
在這種情況下，雄心勃勃的國家可以通過實(shí)施更嚴(yán)格的國內(nèi)措施來引領(lǐng)進(jìn)程，這些措施應(yīng)該在條約框架下得到允許，同時(shí)投資創(chuàng)新并為全球?qū)嵤┨峁┴?cái)務(wù)和技術(shù)支持。在這種選項(xiàng)下，透明度和問責(zé)制的措施至關(guān)重要，以確保進(jìn)展順利。這包括建立全球塑料監(jiān)控系統(tǒng)，跟蹤產(chǎn)品化學(xué)成分、生產(chǎn)、貿(mào)易和消費(fèi)情況，并鼓勵各國制定國家戰(zhàn)略，將生產(chǎn)和消費(fèi)與可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)對接。
雖然這一“不太雄心勃勃”的路徑也不完美，但仍然能夠通過解決當(dāng)前的優(yōu)先事項(xiàng)、尊重多樣化的觀點(diǎn)，并為未來的全面解決方案奠定基礎(chǔ)，取得顯著進(jìn)展。
結(jié)論
國際條約制定中的共識難以達(dá)成，但值得通過一切可能手段去實(shí)現(xiàn)。在當(dāng)今世界，這一機(jī)制也常被許多國家認(rèn)為令人沮喪和過于限制，特別是在面對嚴(yán)峻的環(huán)境和經(jīng)濟(jì)威脅時(shí)。在INC-5.2會議之前，尋求解決方案的各國應(yīng)考慮推動目標(biāo)達(dá)成的不同路徑。無論采用何種方法，我們都不能再經(jīng)歷一次僵局。本文已經(jīng)提出了兩種前進(jìn)的方式(可能還有其他方式)。
“選擇關(guān)鍵多數(shù)的路徑”遠(yuǎn)離UNEA共識模式，為表達(dá)支持雄心勃勃的塑料污染條約的國家提供了一個(gè)合作平臺，通過定制的外交過程采納該條約，并為其他國家提供日后加入的選擇。
“達(dá)成共識的路徑”則保持當(dāng)前UNEA共識模式，推動各方達(dá)成共同認(rèn)可的結(jié)果，確保普遍參與，并在處理當(dāng)前優(yōu)先事項(xiàng)的同時(shí)，允許先行者采取更嚴(yán)格的國內(nèi)措施，并為其他國家提供跟進(jìn)的路徑。
鑒于普遍參與的優(yōu)勢，本文呼吁各國為達(dá)成共識，推動一個(gè)即刻可行的前進(jìn)方向。然而，如果這一選項(xiàng)關(guān)閉或缺乏雄心，那么高雄心國家仍有可行的替代方案，這些方案在過去已經(jīng)被使用，并且可以再次使用。
(參考資料來源：illuminem )
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